导航

法制盛邦龚军伟兴旺体育在第三届“新型城镇化与法”高峰论坛上发言——在新型城镇化的高度上推进实施“旧村改造”

发布时间:2017-10-13作者:法制盛邦浏览:浏览次数:加载中...

     深圳作为新中国最年轻的城市,却有着最悠久的旧村改造历史。建设用地不足的矛盾,深圳尤其严重,2016年,深圳以1900平方公里总面积和950平方公里建设用地承载了近两万亿的GDP。早在20041022日,深圳市人民政府就颁布了《深圳市城中村(旧村)改造暂行规定》(深府〔2004177号),希望通过旧村改造提高旧村既有建设用地的利用效率,      建设用地不足的矛盾,在广东省其他地方尤其是经济发达的“珠三角”地区普遍存在(这也是广东省开全国之先河率先推行集体建设用地使用权流转的原因之所在)。200812月,广东省政府与国土资源部为贯彻落实时任总理温家宝同志关于希望广东建设成为节约集约利用土地示范省的重要指示,签署了《共同建设节约集约用地试点示范省合作协议》,约定双方共同致力于推进以土地管理制度创新、节约集约用地、严格保护耕地等为主要内容的示范省建设。广东省以此为契机,向国土资源部争取了“三旧改造”的特殊政策。随后,省政府以及兴旺pt娱乐、佛山等省内各城市都相继出台了“三旧”改造的政策文件,省内尤其是珠三角各市竞相大力推进“三旧”改造。      从起源与历史发展可以看出,旧村改造的初衷就是为了解决经济发展和城市建设建设用地不足的问题。具体说来就是,在世界上最严格的耕地保护制度的硬约束下,增量建设用地越来越少,报批越来越严格。在增量无法满足现实需要的情况下,实施存量建设用地的二次开发利用,向存量要增量,成为不二选择。      从这一初衷出发,现行的旧村改造的制度设计与政策制定无一不是紧紧围绕“土地”展开。“三旧”改造的扛鼎之作—粤府〔200978号文,标题就是《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》,核心内容就是对原来为新增建设用地“量体裁衣”设计的报批与管理制度进行突破性调整,使之适用于存量建设用地,如简化补办征收手续,允许按现状完善历史用地手续,一定条件下可采用协议出让供地,简化农村集体建设用地转为国有建设用地的手续,等等。      可见,现行的“旧村改造”政策本质上就是一项土地政策。从此角度考察,旧村改造政策无疑取得了巨大成功:从微观看,村及村民获得了巨额补偿安置,政府收取了不菲的土地出让金,开发商获得了房地产开发用地;从宏观看,区域面貌快速改观,城市建设拓展了空间,GDP强劲增长。截止2016年9月,全省累计投入改造资金10212亿元,实施改造面积53.82万亩,完成改造面积28.63万亩(此数据为三旧改造的总数据)。许多旧村密集、凌乱的“握手楼”变成了整齐的高楼大厦,拥堵脏乱的村内小路变成了宽阔平坦的市政道路,密如蛛网、凌乱搭架的各类电线不见了,村民们依赖补偿安置房出租收入从此过上了幸福的生活。      然而,作为一项土地政策,其局限性与生俱来。现行旧村改造政策基本上只关注土地的城市化或土地利用,对于农民的城市化无所作为,当然也无能为力。可以说,旧村改造政策在土地利用上取得巨大成功的同时,也伴随着经济社会长远、协调发展方面触目惊心的“失败”。根据我们的观察,这种“失败”至少表现在三个方面:      一是造就了一个土地食利阶层,于社会贻害无穷。丰厚的补偿安置(据说户均3-4套房屋),使得大部分村民尤其是村干部、“村霸”以及村内大家族等仅仅依赖租金收入而衣食无忧。不劳而获的剥削阶级的生活方式,逐渐使他们尤其是年轻一代养成了不思进取、不事劳作却放纵享乐的风气,黄、赌、毒几乎成了唯一的生活乐趣。这是社会资源的巨大浪费,也是社会不公的鲜活体现。      二是经济结构单一,隐藏巨大的社会经济风险。改造后,物业租赁几乎成为村集体与村民的唯一业态。在宏观经济还处于快速发展阶段的当下,社会对各类物业的需求旺盛,物业出租收入比较高且稳定、可靠。然而,当宏观经济步入低增长阶段后,物业租赁市场供求平衡甚至供过于求时,这种单一经济结构必定会给村及村民造成致命打击。      三是旧村改造充满着不公平,严重影响政府形象与法治权威。为了换取村及村民对旧村改造的支持,几乎所有的旧村改造都是以现状建筑物为基础给予补偿安置。可以说,旧村改造的过程就是一个村内违法用地与违法建设快速“洗白”的过程,受益最大的是历史上的违法乱纪行为。这是对遵纪守法的“老实人”最大的不公平,有法必依、违法必究、执法必严的政府形象与法治权威严重受损。
     综上可以看出,当下的旧村改造侧重于物质形式,而忽略了精神实质,侧重于眼前利益,而忽略了长远发展,侧重于效率,而忽略了公平。我们认为,克服以上不足与问题,扭转“局部成功”为“全面胜利”,需要突破土地政策的思维定势,根据党的十八大和十八届二中、三中、四中、五中全会以及中央经济工作会议、中央城镇化工作会议、中央农村工作会议精神,按照“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局,全面、深入学习近年来的中央一号文件,站位于新型城镇化的高度重新审视、把握和定位旧村改造。也就是说,旧村改造绝不能仅仅关注物质外观的改造或改善,而应当经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”,综合运用“三农”、产业、财政、税收、规划、土地、三旧改造、户籍、就业等各项政策,以产业转型、社会升级为目标,统筹兼顾土地物业的改造与生产生活方式的改造,使农村通过旧改真正实现城镇化。我们认为,具体操作时,应当按照建设特色小镇的思路来推进实施旧村改造。      首先,立足“比较优势”,准确确定改造村的“优势产业”。      生产力是社会生产方式中最革命、最活跃的因素,发展生产是当代中国最根本、最重要的任务。促进经济发展是旧村改造首当其冲要充分考虑的最基本问题。古语云“十里不同风,百里不同俗”,这说明各个地域甚至每个村,都有着自己的个性与特点。如,有的村(地域)以历史悠久、文化灿烂著称,有的以某种手工业见长,有的以种植业为主,有的以养殖业为重;以种植业为主的村(地域),有的可能以盛产某种水果闻名,有的可能以某种优质谷物见长,等等。这些与众不同的个性、特点,正是这个村(地域)的优势之所在。只要深入、系统考察,仔细比较分析,每个村(地域)总是有自己的独特优势产业或潜在的优势产业,这就是这个村实施改造的基础与起点。      其次,以优势产业为主线,科学确定旧村改造的范围或区域。      参照《国家发展改革委关于加快美丽特色小(城)镇建设的指导意见》(发改规划〔20162125号)关于“特色小镇主要指聚焦特色产业和新兴产业,集聚发展要素,不同于行政建制镇和产业园区的创新创业平台”的规定,以优势产业为主线,科学确定旧村改造的范围或区域。不以村的行政边界为限,具有共同优势产业的多个村可以合并实施改造。不以村域内的存量建设用地为限,而是建设用地、农用地、未利用地均纳入改造范围,在确保耕地数量不减少、质量不下降的前提下,灵活运用建设用地增减挂钩政策,科学调配各类用地的布局、面积等,达到地尽其用。      再次,以可持续发展为目标,全面、系统地统筹规划旧村改造。      在科学确定改造范围的基础上,综合考虑改造区域内外的经济、人文、地理、交通、环境等因素,统筹各层次规划,保障和推动改造村(区域)的可持续稳定发展。我们认为,旧村改造的规划至少应当包括以下几个层次:一是区域经济社会发展规划,提出区域经济社会发展的目标,发展路径和发展措施等;二是产业发展规划等各专项规划,找出优势产业,提出推动优势产业做大做强的目标、方法与措施,以及制定环保、文化等方面的专项规划;三是城乡规划,根据改造区域的地形地貌、地理、经济环境等,具体落实经济社会发展规划、产业发展规划等各专项规划;四是改造实施方案。      第四,成立或引进各类专业公司,以市场化手段推动村民生产生活方式的城镇化转变。      根据改造村(区域)的优势产业、辅助产业以及村民生产生活需要,成立或引进各类专业公司,如,经济发展公司、文化旅游公司、水产渔业公司、物业服务公司等。以优势产业公司为龙头,整合聚集发展要素,吸收村民就地就业,加强就业以及思想观念转变的培训与教育,带动辅助产业共同发展,以市场化手段推动小农生产生活方式向城市化生产生活方式转变,实现农村、农民以及社会生产生活方式的真正的城市化。      第五,综合运用多种政策,合力推进旧村改造。      2006年的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,到2013年的《关于加快发展现代农业,进一步增强农村发展活力的若干意见》,再到2016年的《关于落实发展新理念加快农业现代化实现全面小康目标的若干意见》,近年来,党中央、国务院以年度中央一号文件密集颁布了“社会主义新农村”、“美丽乡村”、“田园综合体”等多项涉农政策。十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》更是以前所未有的力度提出了试点农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革。国务院各部委、各地方也密集出台了相关配套政策文件或实施细则,如,《农业部关于加强一村一品的指导意见》、《财政部关于开展田园综合体建设试点工作的通知》、国家质量监督检验检疫总局、国家标准化管理委员会《美丽乡村建设指南》等。      旧村改造是一项系统性的社会工程,需要综合运用多方面的政策。上述政策涉及农业、财税、土地、规划、水利等方方面面,如果与我省特有的三旧改造政策有机结合,必能大大推进旧村改造工作。      第六,尊重农民合法权益与加强司法保障相结合,推动旧村改造工作公平、有序开展。      在我国,农村集体土地归农民集体所有。旧村改造应当以村民自愿为前提,这是对其主体地位的尊重,也是顺利推进改造工作的前提。对政府部门来说,应当着力规范各项审批流程,严格把关各项以村民表决为要件的审批环节,保障村民主体地位落到实处。强化包括政务、村务等在内的各种各类信息公开,确保村民知情权,杜绝欺骗、隐瞒村民,侵害村民利益的行为发生。同时,对于村内的违法用地与违法建设,决不能迁就姑息,而应当依法公平处理,确保“老实人”不吃亏。总结、借鉴兴旺pt娱乐市猎德村改造过程中“司法强制拆迁”的成功经验,依据《土地管理法》第六十五条规定,在村集体经济组织依法作出收回集体土地使用权的前提下,依法申请法院强制执行,保障旧村改造工作公平、有序开展,决不能让个别蛮不讲理的“钉子户”成为旧村改造的“绊脚石”。

——文章来自 律房律地

兴旺体育介绍

兴旺娱乐平台_兴旺pt娱乐_兴旺体育合伙人,中国兴旺pt娱乐仲裁委员会仲裁员,广东地产商会理事,西南政法大学硕士。2012年9月至今,担任兴旺娱乐平台_兴旺pt娱乐_兴旺体育房地产专职兴旺体育,主要从事房地产法律事务,包括政府法律服务和地产开发法律服务。
兴旺娱乐平台_兴旺pt娱乐_兴旺体育官方微信公众平台二维码
兴旺娱乐平台_兴旺pt娱乐_兴旺体育官方微博公众平台二维码
Copyright © 兴旺娱乐平台_兴旺pt娱乐_兴旺体育. All Rights Reserved.Powered by vancheer